優(yōu)化經(jīng)營土地機(jī)制
編輯：南陽樓市網(wǎng)
2003年04月28日00:00
來源：南陽樓市網(wǎng)
城市土地是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最基本要素，是城市各種資源配置的載體。由于多年來城市政府未能按照資產(chǎn)經(jīng)營規(guī)律對(duì)土地予以經(jīng)營，致使城市土地資源的利用與“地盡其力，物盡其用”的要求還相距甚遠(yuǎn)。在城市管理概念不斷發(fā)展的今天，作為“城市經(jīng)營”重要組成部分的“土地經(jīng)營”，已經(jīng)引起了城市政府的重視。城市政府經(jīng)營土地主要是指政府在保留城市土地所有權(quán)的前提下，通過對(duì)城市土地的使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)等相關(guān)權(quán)力的市場化運(yùn)作，解決土地利用效率低下、城市建設(shè)資金短缺、城市發(fā)展無序的新思維。
目前，我國城市土地資源配置正處于一個(gè)從無償、無限期、無流動(dòng)使用向有償、有限期、有流動(dòng)使用轉(zhuǎn)化的階段，城市政府經(jīng)營土地過程中出現(xiàn)了土地一級(jí)市場供應(yīng)量失控、土地市場化程度不高、土地儲(chǔ)備難以大規(guī)模推廣等多方面的問題，為促進(jìn)城市的可持續(xù)發(fā)展，優(yōu)化城市經(jīng)營土地機(jī)制，實(shí)現(xiàn)高效經(jīng)營城市土地勢在必行。
加大土地儲(chǔ)備力度對(duì)土地進(jìn)行精細(xì)化整理
各地進(jìn)行土地儲(chǔ)備的實(shí)踐表明，城市通過土地儲(chǔ)備壟斷城市土地一級(jí)市場，通過招標(biāo)拍賣有計(jì)劃地出讓土地是實(shí)現(xiàn)政府收益最大化的有效途徑。
1、采取有力措施，強(qiáng)化土地儲(chǔ)備。
要堅(jiān)持政府主導(dǎo)型的土地儲(chǔ)備運(yùn)作模式，通過統(tǒng)一征地、統(tǒng)一收購、統(tǒng)一儲(chǔ)備、統(tǒng)一出讓、統(tǒng)一地價(jià)管理，壟斷土地一級(jí)市場，割斷原劃撥土地使用者、集體土地使用者和用地者之間的聯(lián)系，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)土地出讓權(quán)的壟斷。
對(duì)國有土地，可以采取四種方式予以儲(chǔ)備：征，對(duì)城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建設(shè)用地實(shí)行分批次成片轉(zhuǎn)用，通過儲(chǔ)備和前期開發(fā)，使國有土地資產(chǎn)保值增值；收，對(duì)閑置兩年以上的土地實(shí)行無償收回，對(duì)改變用途的土地實(shí)行評(píng)估作價(jià)收回；購，對(duì)低效利用的土地實(shí)行協(xié)議作價(jià)收回；換，通過置換方式進(jìn)行儲(chǔ)備。對(duì)有償收購的土地，收購儲(chǔ)備方式有三種：一是買斷，即一次或幾次將土地及其附屬物補(bǔ)償費(fèi)交付原土地使用者后進(jìn)行儲(chǔ)備，適時(shí)出讓或開發(fā)成熟后出讓；二是定金收購，先給予原土地使用者定金，約定補(bǔ)償方式和價(jià)款，待土地出讓時(shí)再付給補(bǔ)償費(fèi)。三是預(yù)定收購，只約定補(bǔ)償方式和價(jià)款，待出讓后再付給補(bǔ)償費(fèi)。土地收購儲(chǔ)備的資金來源，一般是政府先投入啟動(dòng)資金，以后主要靠貸款來解決，在工作初始階段，以收購的土地做抵押貸款，隨著工作的深入和銀行認(rèn)識(shí)的提高逐漸變?yōu)樾抛u(yù)貸款。
對(duì)集體土地的儲(chǔ)備，就是對(duì)城市郊區(qū)農(nóng)村集體所有制土地和村莊進(jìn)行改造、再利用的過程，其重點(diǎn)和難點(diǎn)在于“城中村”的改造�！俺侵写濉笔窃诔鞘锌傮w規(guī)劃內(nèi)仍然保留和實(shí)行農(nóng)村集體所有制、農(nóng)村經(jīng)營體制的農(nóng)村社區(qū)�！俺侵写濉眴栴}已經(jīng)嚴(yán)重影響到城市化進(jìn)程的推進(jìn)，影響到城市整體功能的發(fā)揮。
土地開發(fā)的首要任務(wù)就是變農(nóng)村集體所有土地為城市國有土地，變農(nóng)用地為建設(shè)用地。對(duì)集體用地的儲(chǔ)備以及對(duì)“城中村”的改制與改造就是近郊區(qū)的城市化進(jìn)程。對(duì)城市郊區(qū)農(nóng)村集體所有制土地和村莊占地進(jìn)行統(tǒng)一報(bào)批，按計(jì)劃分批辦事征用，可以確保城市規(guī)劃的順利實(shí)施；通過制定統(tǒng)一的村莊拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)可以有效控制征地費(fèi)用上漲，使土地開發(fā)帶來的收益最大限度地留歸政府；通過農(nóng)村集體農(nóng)用土地和村莊占地的捆綁式開發(fā)和招標(biāo)拍賣可以使村莊占地和農(nóng)用地一起進(jìn)行改造建設(shè)。對(duì)農(nóng)村集體土地的大規(guī)模儲(chǔ)備可以有效地降低開發(fā)成本，避免“城中村”現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)為按總體規(guī)劃進(jìn)行熟化、出讓創(chuàng)造良好條件。
2、配套熟化土地，實(shí)行熟地出讓。
土地是一種稀缺性資源，城市土地作為城市資源匯集、優(yōu)化配置的載體是城市的主要資產(chǎn)。土地的價(jià)值在于吸附的物化勞動(dòng)，城市土地的勞動(dòng)投入的高密度決定了城市土地價(jià)值的不斷提升，在同一塊土地上因追加勞動(dòng)形成的價(jià)值即級(jí)差地租是城市土地財(cái)富產(chǎn)生的主要源泉。對(duì)城市土地追加的勞動(dòng)越多，可以收取的地租越多，從經(jīng)濟(jì)角度分析可以得出結(jié)論，對(duì)城市土地進(jìn)行熟化配套，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施配套可以獲取最大的土地出讓價(jià)格，實(shí)現(xiàn)政府作為城市土地所有者的收益最大化。上海浦東金茂大廈相鄰、面積相近的環(huán)球金融中心所在地塊，因土地熟化程度和配套大環(huán)境的改觀，在幾年之后的出讓價(jià)格上漲了十幾位。精細(xì)化出讓使上海市政府獲得了最大的土地收益。
同時(shí)，熟地出讓有利于規(guī)劃的實(shí)施，可以保證出讓土地項(xiàng)目按照規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行配套；開發(fā)商通過競爭拿到土地后必然精心設(shè)計(jì)，打造精品，賦予土地更多的勞動(dòng)，確保建設(shè)高質(zhì)量和良好的社會(huì)效益；作為政府通過招標(biāo)、拍賣出讓土地則可以增加政府行為的透明度，避免腐敗行為的產(chǎn)生。配套熟化土地，實(shí)行精細(xì)化出讓土地可采取以下措施：一是開發(fā)整理已儲(chǔ)備土地。對(duì)于進(jìn)入儲(chǔ)備體系的土地，要根據(jù)城市規(guī)劃和建設(shè)用地的要求，對(duì)其進(jìn)行開發(fā)、整理。對(duì)農(nóng)用地通過開發(fā)使生地變成熟地，使其達(dá)到建設(shè)所需的“三通一平”或“五通一平”狀態(tài)。對(duì)原城市用地通過整理，進(jìn)行拆遷、歸并組合和平整，完善基礎(chǔ)設(shè)施，使其更有利于城市建設(shè)，并達(dá)到改善城市生態(tài)環(huán)境和增加有效利用面積的效果。
二是遵循價(jià)值規(guī)律，有步驟地投放土地。由于土地投放的數(shù)量大小會(huì)直接影響土地的價(jià)格和商品房的價(jià)格，而商品房的價(jià)格又會(huì)影響房地產(chǎn)市場的發(fā)展和城鄉(xiāng)居民的購房承受能力。為此政府部門在操作過程中必須有機(jī)結(jié)合行政手段和經(jīng)濟(jì)手段，在做好制定全市商品房銷售指導(dǎo)價(jià)的前提下，按價(jià)值規(guī)律的要求確定投放土地?cái)?shù)量，當(dāng)商品房價(jià)格偏高時(shí)，加大土地投放量，當(dāng)商品房價(jià)格低時(shí)，嚴(yán)格控制土地投放數(shù)量。一句話，使政府在利用土地融集資金時(shí)，始終處于主動(dòng)地位。
三是小區(qū)、街坊級(jí)出讓土地。與大規(guī)模儲(chǔ)備降低土地開發(fā)成本相對(duì)應(yīng)，對(duì)小幅地塊如小區(qū)級(jí)、街坊級(jí)地塊出讓將比大宗出讓土地獲得更大的收益。小區(qū)級(jí)、街坊級(jí)地塊出讓前可以更明確確定地塊用地性質(zhì)、建筑面積和容積率，各項(xiàng)配套設(shè)施完善到位，項(xiàng)目開發(fā)的市場前景可以較為準(zhǔn)確地預(yù)測，在降低開發(fā)商開發(fā)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)也提升了地塊的價(jià)值。同時(shí)，通過公開、公正、規(guī)范的市場競爭機(jī)制，對(duì)小幅地塊的招標(biāo)、拍賣可以促使數(shù)量較多的開發(fā)商參與競爭，促使地塊出讓產(chǎn)生最大收益。因此今后應(yīng)盡量采取小區(qū)、街坊級(jí)出讓，避免成片的土地出讓的做法。
高效經(jīng)營城市土地的思路與對(duì)策
�。�、壟斷經(jīng)營土地一級(jí)市場，實(shí)行經(jīng)營性出讓土地。政府壟斷經(jīng)營土地，培育土地一級(jí)市場，可以很好地解決土地多占少用、占而不用的問題；同時(shí)，有利于按城市規(guī)劃調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，以形成企業(yè)公平競爭的環(huán)境。在投資決策分散化、投資主體多元化的條件下，可以確保土地收益收歸政府。保證城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金來源。
一是壟斷經(jīng)營土地一級(jí)市場。政府通過壟斷土地一級(jí)市場，掌握對(duì)土地實(shí)物總量供應(yīng)的絕對(duì)控制，特別是強(qiáng)化對(duì)土地增量的控制并強(qiáng)化相應(yīng)的控制手段，加強(qiáng)對(duì)存量土地調(diào)控和閑置土地的監(jiān)管。嚴(yán)禁任何未經(jīng)土地一級(jí)市場拍賣和招標(biāo)競價(jià)的土地加價(jià)轉(zhuǎn)讓或出售。
二是將土地行政性出讓變?yōu)榻?jīng)營性出讓。將行政性出讓產(chǎn)生的“隱性地租”經(jīng)過市場競價(jià)后，再以地價(jià)收益的形式收歸政府財(cái)政。土地供應(yīng)的行政審批應(yīng)變?yōu)榕馁u或招標(biāo)出讓，行政制定的標(biāo)準(zhǔn)地價(jià)或公示地價(jià)，應(yīng)被市場競價(jià)取代，即開放式的高度集權(quán)，公平化的政府壟斷。
�。�、明確經(jīng)營城市土地主體，實(shí)行市場運(yùn)作。經(jīng)營城市土地，不僅要建立市場化經(jīng)營新機(jī)制，同時(shí)還要強(qiáng)化政府的宏觀調(diào)控職能。實(shí)施經(jīng)營城市土地以后，政府應(yīng)著重于研究制定城市發(fā)展戰(zhàn)略和政策法規(guī)，實(shí)施宏觀指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)的重要職能，特別是在政策措施的研究制定上，政府應(yīng)強(qiáng)化調(diào)控力度，建立和完善經(jīng)營城市土地的政策支持體系，并加強(qiáng)檢查，以推動(dòng)城市土地的市場化經(jīng)營盡快走上法制化、規(guī)范化的發(fā)展軌道。
在政府的有效調(diào)控下，運(yùn)作實(shí)體將發(fā)揮如下功能：一是組織編制區(qū)域規(guī)劃。二是承擔(dān)社會(huì)職能，不僅投資建設(shè)小區(qū)之內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施和商業(yè)、文教、社區(qū)管理、公共服務(wù)等用房，而且還負(fù)責(zé)建設(shè)開發(fā)小區(qū)之外的道路等市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是負(fù)責(zé)熟化土地，通過“多通一平”等前期整理開發(fā)措施使土地更加具備出讓條件，待新的規(guī)劃條件和基礎(chǔ)設(shè)施配套所展示的土地升值潛力充分顯化后，進(jìn)行土地招標(biāo)拍賣有計(jì)劃出讓土地，為城市建設(shè)積累資金。
�。场⒁�(guī)模儲(chǔ)備，逐步熟化土地。配套熟化土地要“三管齊下”：一是分批次辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地征用手續(xù)，加快對(duì)原城市建設(shè)用地的征、收、購、換，實(shí)現(xiàn)大規(guī)模土地儲(chǔ)備。二是編制區(qū)域范圍內(nèi)土地的控制性詳細(xì)規(guī)劃和城市形象設(shè)計(jì)，運(yùn)用城市設(shè)計(jì)的方法，提高區(qū)域空間質(zhì)量和藝術(shù)水平，形成規(guī)劃圖則和文本，塑造新的城市形象。三是編制技術(shù)性基礎(chǔ)設(shè)施施工圖設(shè)計(jì)，實(shí)施設(shè)計(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，實(shí)現(xiàn)土地統(tǒng)一配套。
４、招標(biāo)拍賣，顯化土地價(jià)值。今后，除國家機(jī)關(guān)、部隊(duì)、基礎(chǔ)設(shè)施和公益設(shè)施等用地依法實(shí)行劃撥外，其他經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)一律通過拍賣或招標(biāo)的形式出讓。改變原來實(shí)行的“以地補(bǔ)虧”的做法，變“暗補(bǔ)”為“明補(bǔ)”，各工程項(xiàng)目無論盈虧均通過拆遷競標(biāo)和土地競拍的方式單獨(dú)核算。招標(biāo)拍賣的具體做法是由城市土地運(yùn)作主體會(huì)同城市土地管理部門組織土地招標(biāo)、拍賣或項(xiàng)目拍賣，并依法辦理土地使用手續(xù)和法定證件，土地拍賣出讓金存入土地經(jīng)營收益專戶管理，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開發(fā)。要加強(qiáng)土地經(jīng)營的監(jiān)管審計(jì)，從嚴(yán)核算土地經(jīng)營的成本和收益，避免土地經(jīng)營所得收益流失和腐敗行為發(fā)生，確保土地經(jīng)營健康發(fā)展。
5、聯(lián)合辦公，實(shí)行一站式服務(wù)。由市政府所設(shè)立的經(jīng)營運(yùn)作實(shí)體會(huì)同有關(guān)部門，按照“規(guī)范管理、強(qiáng)化服務(wù)、開拓創(chuàng)新”的方針和“合法、公開、公正、及時(shí)”的原則，由經(jīng)營運(yùn)作實(shí)體設(shè)立聯(lián)合辦公機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)依法辦理各項(xiàng)手續(xù)的一站式服務(wù)。
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