2018年中央1號(hào)文件做出了探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署，已在山東、浙江、四川等地展開(kāi)試點(diǎn)。盡管試點(diǎn)還未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗(yàn)，但“三權(quán)分置”探索是一項(xiàng)重大的制度創(chuàng)新，也是新的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件下農(nóng)村土地制度改革的必然要求。屬于農(nóng)村集體土地一部分的宅基地，是農(nóng)民基于身份而無(wú)償獲得使用權(quán)的土地，具有保障農(nóng)民居住權(quán)的作用。但隨著制造業(yè)發(fā)展和大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城市，農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”狀況，不少農(nóng)民的宅基地不僅無(wú)法發(fā)揮居住功能，反而變成了農(nóng)民的閑置資產(chǎn)，難以給農(nóng)民帶來(lái)收益。因此探索適度放活宅基地使用權(quán)，更好地發(fā)揮其財(cái)產(chǎn)功能，就是一項(xiàng)關(guān)系土地制度改革和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要課題。
雖然宗旨和目標(biāo)是明確的，但具體的路徑還需要審慎思考。這首先是因?yàn)檗r(nóng)村土地制度問(wèn)題錯(cuò)綜復(fù)雜，并非單靠“放”就能產(chǎn)生效果，在“放”的過(guò)程中必須始終有所管控。其次是因?yàn)檫@個(gè)問(wèn)題還涉及到土地制度的統(tǒng)一性，以及耕地安全、糧食安全、農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定等綜合問(wèn)題，所以必須從宏觀視角看待，處理好各種利益關(guān)系，一方面規(guī)避放活宅基地使用權(quán)可能帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)現(xiàn)成本收益對(duì)比的最大化，另一方面避免在改革過(guò)程中出現(xiàn)對(duì)部分人的偏袒，維護(hù)全國(guó)范圍內(nèi)的制度公平性。
由于我國(guó)產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)登記制度還不完善，所以首先必須在全國(guó)范圍內(nèi)對(duì)宅基地進(jìn)行統(tǒng)一清晰的確權(quán)，給“三權(quán)”中的“資格權(quán)”以明確的法律基礎(chǔ)，確定其主體歸屬。在宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時(shí)，必須確保農(nóng)民的“自愿退出”。同時(shí)，宅基地的使用權(quán)顯然不等同于其上房屋的使用權(quán)，如何確定這兩種使用權(quán)的邊界，宅基地使用權(quán)的讓渡需要遵循什么樣的程序，這些問(wèn)題都需要在實(shí)踐探索中尋找答案。同時(shí)宅基地的所有者往往是家庭而非個(gè)人，所以在讓渡使用權(quán)時(shí)應(yīng)是家庭多數(shù)人同意還是一致同意，如何解決推行過(guò)程中發(fā)生的分歧，由此產(chǎn)生的收益應(yīng)當(dāng)如何分配，農(nóng)村集體組織和家庭成員在這個(gè)過(guò)程中分別扮演什么樣的角色，這些細(xì)節(jié)問(wèn)題都應(yīng)該進(jìn)一步明確。
正如本次發(fā)改委所強(qiáng)調(diào)的，城里人到農(nóng)村買(mǎi)宅基地的口子不能開(kāi)，這是因?yàn)椋赫氐男再|(zhì)仍然是農(nóng)村集體土地，不能隨意在公民之間買(mǎi)賣(mài)，否則就會(huì)破壞全國(guó)統(tǒng)一的住房用地市場(chǎng)，造成只有極少數(shù)人從中受益的局面；此外，允許城市資金流入農(nóng)村買(mǎi)房還會(huì)推高農(nóng)村房?jī)r(jià)，影響農(nóng)民的居住穩(wěn)定性。當(dāng)然在現(xiàn)實(shí)中，由于農(nóng)村與城市的土地價(jià)格差距所帶來(lái)的巨大的利益誘惑，一些地區(qū)可能存在這種私下里買(mǎi)賣(mài)的情況，但這種交易不受法律保護(hù)，社會(huì)公眾應(yīng)當(dāng)明確的是，由此產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)還是由當(dāng)事人自己承擔(dān)。不能違反土地用途管制主要是為了維護(hù)制度穩(wěn)定性，避免宅基地被變?yōu)槠渌猛�，�?dǎo)致長(zhǎng)期不可復(fù)原狀況，對(duì)農(nóng)村土地安全帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。不準(zhǔn)建設(shè)別墅大院和私人會(huì)館與土地用途管制相關(guān)，同時(shí)也是為了防止強(qiáng)大的資本力量進(jìn)入農(nóng)村后，以不公平的交易獲得和整合宅基地，導(dǎo)致大批農(nóng)民“失宅”情況的出現(xiàn)，沖擊農(nóng)村地區(qū)的社會(huì)秩序。
整個(gè)農(nóng)村宅基地“三權(quán)分置”改革需要在一個(gè)良性的制度框架之下運(yùn)作。盡管改革的最終完成將帶來(lái)巨大紅利，但由于現(xiàn)實(shí)利益關(guān)系盤(pán)根錯(cuò)節(jié)，所以改革的步伐急不得，逐漸總結(jié)經(jīng)驗(yàn)搭建好制度框架才是一切的重點(diǎn)。這個(gè)制度框架就是要從合法確權(quán)到有序流轉(zhuǎn)，提供一個(gè)服務(wù)于農(nóng)民利益的軟性平臺(tái)，在逐漸放寬限制的同時(shí)探索各種讓渡使用權(quán)以創(chuàng)造收益的新方式，讓農(nóng)民在享有居住安全的前提下更大程度地享受財(cái)產(chǎn)收益，同時(shí)防止土地使用結(jié)構(gòu)出現(xiàn)畸形，不斷提高土地利用效率。
